Motene skifter. Også innenfor ledelse og organisasjonsfag. Vi var nok noen, både blant kulturledere og kulturforskere, som derfor trodde at bølgen med New Public Management (NPM) snart ville trekke seg tilbake slik at ledere kunne konsentrere seg om det de bør og vil i stedet for å fylle inn skjemaer og kontrollsedler, dagen lang. Men slik har det ikke gått – foreløpig.
På slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-årene fikk den vitenskapelige rasjonaliteten etter Max Weber og Frederic Taylor en boost inn i amerikansk organisasjons- og lederskapstenkning − og etter hvert også i organisasjons- og lederskapspraksis. Flere publikasjoner kom på rekke og rad, og en av autoritetene bak begrepet New Public Management og anvendelsen av dette var Christopher Hood.[1] Prinsippene er enkle: a) Tydelig toppledelse med klare krav nedover i organisasjonen. b) Tydelige standarder og måling av prestasjoner opp mot kravene i punkt a. c) Stor oppmerksomhet rettet mot resultat, og oppstykking av store enheter til mindre resultatenheter. d) Bruk av konkurranse som incentiv, også i offentlig sektor. e) Strengt kost/nytte-fokus med sterkt kvantifisert ressurskontroll.
Prinsippene har de siste 20−30 årene gjort seg gjeldende som styringsprinsipp for mange velferdstjenesteområder i Norge. Fra våre erfaringer med studenter og oppdragsgivere fra kommunesektoren i hele landet kan det se ut som om prinsippet har fått solid fotfeste. Kulturområdet er intet unntak, tvert om. I hele kulturfeltet arbeides det iherdig med å identifisere tekniske, økonomiske styringsmål. Alle støttemottakende kulturvirksomheter må i sine søknader og planer gjøre rede for kvantifiserbare mål, de må vise konkret til hvilken innsats som skal settes inn for å nå målene, for deretter å stå til ansvar og dokumentere om målene er oppnådd. Kulturfaglige planer og strategier preges derfor av regneark og grafer. – Ja, heldigvis, vil mange kanskje si. Så vet vi hva kulturpengene går til! Vi vil i denne artikkelen drøfte nærere om ikke regnearkene likevel også kan skjule noen feilberegninger, spesielt på kulturområdet.
Vi merker oss før øvrig, før vi konsentrerer oss nærmere om kulturområdet, at hele NPM-feltet for tiden utfordres. Og det av sine egne. Christopher Hood og Ruth Dixon har i en ny bok undersøkt om NPM-modellen, slik den er brukt i England gjennom de siste 30 årene, har innfridd løftet om å skape en offentlig sektor som fungerer bedre og koster mindre.[2] Resultatene viser klart at NPM har feilet, skriver de. Innenfor offentlige tjenester har NPM ikke skapt mer effektivitet eller kvalitet.[3] Forfatterne skriver at man skal være generelt forsiktig med å tro at man kan telle og kontrollere seg fram til suksess i offentlig sektor. På kulturfeltet er det dessuten særlige årsaker til å være varsom med bruk av slike prinsipper. Vi kommenterer dette nærmere nedenfor.
Hva er god kultur? Hva som til enhver tid vurderes som suksessfulle teatre, symfoniorkester, kulturhus, eller enkeltprosjekter, vil naturligvis være avhengig av målekriteriene som legges til grunn. Om det vurderes ut fra målbare kriterier og forstås som et «regnskap» basert på en teknisk formålsrasjonalitet og økonomiske prioriteringer, eller om det er profesjonelle kunstfaglige kriterier som legges til grunn. De to posisjonene kan og skal naturligvis kombineres, men de baserer seg likevel på forskjellige rasjonale eller logikk. Det er i spenningsfeltet mellom disse to tankemønstrene at dagens kunst- og kulturledere utøver sin praksis – med stor møye. Det er en balansegang. Den er ikke enkel, men det hjelper om aktører på begge sider av balansebommen kjenner til utfordringene. Det er hovedformålet med denne artikkelen å bringe lys over disse.
Ansvar er så mangt
NPM som styringsform ble utviklet som en følge av at offentlige midler kom under økende press på 1980- og 90-tallet. Den politiske høyresiden ledet an i kritikken av offentlig pengebruk. Dette skjedde parallelt med en generell svekket tillit til profesjoner, særlig innenfor offentlig sektor (der de foraktelig ble kalt byråkrater), samtidig med at profesjonaliseringen fikk stadig større plass på alle samfunnsområder. I sum førte dette til at politikere kjente et tiltagende behov for innsyn i profesjonsutøvernes arbeid. Det ble innført større grad av resultatkontroll. Nye styrings- og kvalitetssystemer ble introdusert for å gjøre slik kontroll effektiv og det profesjonelle arbeidet mer gjennomsiktig. Man ønsket å føre kontroll etter målbare standarder. Slike verktøy fant man så innenfor den da relativt nye NPM-skolen.
De nye metodene førte til at det utviklet seg en spenning mellom ulike former for rasjonalitet. Spesielt tydelig ble dette rundt oppfatninger av ansvar. På den ene siden var det ansvar for regnskap og resultater slik vi finner det i begrepet accountability på engelsk. Det handler om en plikt overfor bevilgende og kontrollerende myndigheter. På den andre siden av spenningsfeltet finner vi ansvar som i responsibility; et profesjonelt ansvar basert på faglig kompetanse og etisk skjønn. Spenningen mellom disse to ansvarsoppfatningene ble − og er fortsatt som vi skal se − spesielt merkbar på kulturområdet.
På 1990-tallet tok Kulturdepartementet i bruk tildelingsbrev og årlige budsjettkonferanser som styringsverktøy. I tildelingsbrevet ble nasjonale kunstinstitusjoner bedt om å oppfylle visse overordnede mål for sin virksomhet. Det handlet som regel om å skape en sunn økonomi og økt publikumsoppslutning både i antall og bredde, ofte med særlig fokus på barn og unge som målgruppe. Over tid er systemet med tildelingsbrev også tatt i bruk av fylkeskommuner og kommuner, i tillegg til at målkravene stadig skjerpes. Det kravet som Kulturdepartementet stilte i sitt tildelingsbrev til nasjonale kulturorganisasjoner for 2012, om å legge opp til en markering av grunnlovsjubileet i 2014, er ett eksempel på svært eksplisitte styringssignaler. Mye av oppstyret i kjølvannet av dette kravet kunne antakelig vært unngått om daværende kulturminister Anniken Huitfeldt hadde valgt å formulere seg noe annerledes − mer oppfordrende og mindre instruerende. Likevel er det mye som tyder på at en grense ble brutt.
I en framtid hvor det er en alminnelig oppfatning at kulturbudsjetter sannsynligvis vil settes under stadig større press, er det grunn til å forvente at profesjonelt drevne kulturorganisasjoner vil møte stadig mer eksplisitte krav om prioritering og arbeidsmetoder. I vårt møte med kulturfeltet, særlig det utøvende feltet, ser vi ofte at mål og prioriteringer defineres av personer og instanser utenfor institusjonenes operative og faglige kjernetropper, med relativt svake forutsetninger for å foreta profesjonelt kulturfaglige eller kunstneriske vurderinger.
Publikumsutvikling – på hvilke premisser?
Et annet utslag av NPM i kultursektoren har vært fokuset på publikumsutvikling. Det kulturpolitiske målet om å nå ut til flest mulig, samler kulturpolitikere og kulturbyråkrater bak et krav vi har sett stadig tydeligere uttrykt de siste 10−15 årene. Det reises forventninger til at kulturorganisasjoner som mottar offentlig støtte skal ta i bruk nye publikumsutviklingsverktøy. Forskere ved Agderforskning har for eksempel gitt en detaljert oppskrift på hvilke krav offentlige forvaltningsorganer bør stille til kunst- og kulturorganisasjoner.[4] De tar til orde for klare målkrav om publikumsoppnåelse kombinert med en plikt til å avlegge regnskap, med andre ord en tydelig accountability. Flest mulig publikummere per krone, ser ut til å være mantraet bak slik praksis. Det kan høres tilforlatelig ut. Det er imidlertid en tydelig skyggeside ved dette.
I en kronikk i VG tilbake i 2012 (18. oktober) pekte fylkesmann i Østfold Anne Enger på et dilemma av allmenn karakter, men med spesielt høy relevans for kunst og kultur, som oppstår i situasjoner hvor suksess handler om telling og kontroll. I kronikken betegner Enger slike prinsipper som uttrykk for et teknokratisk system som på sikt kan undergrave den tillit som vårt norske styringssystem er basert på. Hun avslutter slik:
Tillit er grunnleggende. Tillit vedtas ikke av politikere, er det sagt. Nei, det er ikke så enkelt. Tillit skapes på alle nivåer i samfunnet av kloke, ansvarsbevisste mennesker. Det er dette det politiske lederskap må innse, verdsette og styrke.
Tillit er en billig mekanisme i ethvert styringssystem. Det er det rimeligste, om ikke det enkleste, verktøyet noen organisasjon kan gjøre bruk av. Vi tror det er dette Hood og Dixon nå finner i sin forskning fra britisk samfunnsliv. Der NPM-prinsipper rykker inn med sine kontrollbaserte styringsparametere, trer tillitsmekanismene skamfullt tilbake. Det er en reell fare for at profesjonelt dyktige ledere og ansatte med høy faglig integritet i for eksempel kunst- og kulturorganisasjoner gjennom NPM-inspirerte styringssystemer opplever seg redusert til «regnskapsførere» og «rapportører» i konflikt med sin egen profesjonsforståelse. Vi ser de samme følelsene avtegne seg i fjorårets tilløp til læreropprør, hvor to lærere i Sandefjord fikk massiv støtte for sine protester mot rapporteringsregimet de mente undergrov tilliten og handlingsrommet for dem som pedagoger og profesjonsutøvere overfor sine elever.
I næringslivet er NPM-metodikken på retur. Tillit, og særlig tillit i nettverk, klynger og ulike former for tverrfaglige læringsnettverk, sprer seg som veldokumentert resept for kvalitet og resultater. Det underlige er at mens dette oppdages stadig flere steder, finner vi lite endring fra malen i kultursektoren.[5] Emma Stenström viser i sin PhD-avhandling Konstiga företag[6] hvordan kulturlivet henger etter næringslivet med den konsekvens at rollene blir snudd. Næringslivet estetiseres mens kulturlivet økonomiseres, sier hun, og peker dermed på at kunst- og kultursektoren i sin bestrebelse på å være oppdatert med kontroll og målstyring, ikke har fått med seg at store deler av samfunnet ellers beveger seg motsatt vei. Når kulturledere må påta seg rollen som ansvarsfull rapportør, oppleves dette av mange å stå i kontrast til det faglige, profesjonelle ansvaret som de ble bedt om å ta da de ble ansatt, og som de sannsynligvis skjøttet så godt at de derfor ble forfremmet til ansvarlig leder på et høyere nivå. Der møter kulturlederen imidlertid kontrollrasjonaliteten for fullt, med de følelsesmessige konsekvenser og fall i motivasjon og begeistring som det ofte fører til. Den spenningen som oppstår i dette krysspresset bør ikke overses.
Ledelse er balansekunst
Våre egne møter med mange frustrerte kulturledere bekrefter at det er nødvendig å løfte fram en bevisstgjøring om hva som er det særegne ved profesjonsledere generelt og kulturledere spesielt. Ledere av kulturorganisasjoner og kulturvirksomheter er ansatt for, etter beste faglige skjønn, å ivareta både samfunnets interesser og verdier, samt enkeltindividers behov både bak, på og foran scenen. Dette spesifikke yrkesetiske og kulturelle samfunnsansvaret er et ansvar som langt på vei bygger på et annet rasjonale enn det dagens politikk, uansett partifarge, og dens forvaltning i byråkratiet gjør.[7]
Det ligger i profesjonenes vesen at de står som mellomledd mellom enkeltindividet og staten / offentlige myndigheter. Det betyr at den enkelte profesjonsutøver må forholde seg kritisk til egen yrkespraksis i spennet mellom på den ene siden ivaretakelse av enkeltindividets behov og på den andre siden samfunnets overordnede interesser. I kultursektoren representerer både publikum og utøvende kunstnere det første, mens offentlige myndigheter ofte representerer det siste. Å være profesjonsutøver i dette bildet, innebærer derfor at man har sagt ja til å bære et personlig ansvar for de vurderingene og handlingene som man utfører basert på sitt eget faglige skjønn. Dette står i motsetning til for eksempel det mer avgrensede ansvaret en funksjonær i et byråkratisk system pålegges gjennom en arbeidsinstruks. Mens funksjonæren skal følge generelle og ofte universelle regler og rutiner, kan og skal en profesjonell utøver ikke på samme måte vike unna eget ansvar ved å vise til at han eller hun følger arbeidsgivers pålegg eller regler. Tvert imot er det den enkelte unike situasjons krav til godt faglig skjønn som skal styre handlinger og beslutninger hos profesjonsutøvere.
Profesjonsutøveren stiller seg ofte spørsmålet om hva det vil si å forholde seg kritisk og profesjonelt ansvarlig når politiske og/eller byråkratisk styrte prioriteringer synes å være i strid med det lederen, innenfor profesjonen, tolker som sitt mandat og handlingsrom. Det vil i en slik sammenheng være naturlig for lederen å spørre seg selv om hvem som har makt eller rett til å legge føringer på hvordan kulturorganisasjonens samfunnsmandat skal utøves i møte med sitt publikum. Slik systemkritisk innstilling er det imidlertid lite rom for i dagens offentlig finansierte kulturfelt.
Nå er det ingen grunn til å romantisere tidligere tiders profesjonsstyring hvor kunst- og kulturledere hadde nærmest uinnskrenkete handlingsrom. Deres autoritet var ofte innhyllet i et mystisk slør av udefinert «faglighet» og «inspirasjon», fullstendig unntatt offentlig innsyn. Vi støtter Tone Dyrdal Solbrekke og Solveig Østrem i deres vurdering av at:
Profesjonsutøveres handlinger bør kunne etterprøves. Det er behov for innsyn og kontroll, og profesjonsutøvere skal stå til ansvar overfor det offentlige. […] Det vi imidlertid ser som bekymringsfullt, er at den ene ansvarslogikken skyves til side for den andre. […] Det å reflektere og forhandle om hva profesjonelt ansvar innebærer i vår tid må altså skje innenfor en utvidet ansvarsforståelse som rommer faglige og moralske overveielser i avveining mot de effektivitetskravene som gjøres gjeldende.[8]
Det er altså slik at en profesjonell leder aldri skal kunne sette til side sitt individuelle ansvar ved for eksempel å henvise til politikeres mål eller oppdragsgivers prioriteringer, dersom det går på tvers av hennes faglige integritet. Om man hengir seg til kun å oppfylle teknisk-økonomiske resultatindikatorer, vil den profesjonelle kvaliteten, den kunstfaglige kvaliteten og det kunstfaglige skjønnet lide. Fokus på kvaliteten i det kunstneriske programmet; forestillingene, konsertene, utstillingene osv., kan fort dreie over fra kunstnerisk kvalitet og nyskapende virksomhet til publikumstall, billettinntekter og medieoppmerksomhet. Dermed er det samtidig en risiko for å undervurdere den kompetanse som kreves for å kunne håndtere den kompleksiteten som det kunstfaglige profesjonelle ansvaret innebærer. En profesjonell leder av en kunstproduserende og kunstformidlende organisasjon må derfor bygge sine handlinger på en reflektert holdning og evne til å håndtere sammensatte og til dels konfliktfylte forpliktelser ut fra helhetlige vurderinger. I dette ligger naturligvis også en identifisering og bevisstgjøring av hvilke konkrete krav de ulike styringslogikker fører med seg – og kunnskap om hvordan de står til hverandre.
Publikum som ressurs
Skal da hensynet til salg og publikumsappell legges til side? Nei, det er, som anført ovenfor, viktig å balansere flere hensyn og kunne lede på bakgrunn av ulike verdisett, nettopp uten at ett av dem settes til side. Både publikumstall og publikumsopplevelser er naturligvis sentrale temaer for en kulturleder. Storbritannias kanskje mest erfarne publikumsutvikler, Andrew McIntyre, sier det slik:
Det dreier seg ikke om å overgi kunsten til markedskreftene. Det dreier seg heller ikke om en slags kulturell darwinisme − om den sterkeste eller største sin evne til overlevelse. Det dreier seg ikke om å dilte etter publikum. Det dreier seg om den kunstneriske visjonen. Og da er ikke lidenskap nok. Det hjelper, men det avgjørende er evnen til å inspirere til deltakelse i skapingen av denne visjonen.[9]
Publikum er nemlig en ressurs. Ikke bare som volumstørrelse innenfor et NPM-regime, publikum er også en ressurs innenfor et mer etisk, profesjonsbegrunnet ledelsesregime. Fordi publikum bærer de sjeler som skal berøres, de holdningene som bør utfordres, de følelser som kan rystes, inspirasjonen som bør vekkes, og erfaringer som kan høstes i møtet med det aktuelle kunstuttrykket. En transparent kulturledelse med innsyn under et kritisk blikk bør vurderes etter om den håndterer dette doble hensynet i sine kulturproduksjoner: Greier lederen å lede en kulturproduksjon til å bevege publikum til saler og scener i akseptabelt antall og i rette målgrupper – og greier den å bevege det publikummet som kommer, langs emosjonelle, eksistensielle eller erkjennelsesmessige baner, slik at de går ut derfra litt forandret i forhold til da de gikk inn? Det er et høyt krav, men noe lavere bør ikke stilles. Og kravene fra NPM beveger seg i beste fall bare halvveis opp på en slik kvalitetsskala.
Noen tråder nøstes sammen
Vi er vitne til en bevegelse bort fra tidligere tiders NPM-begeistring både i deler av næringslivet og i deler av offentlig forvaltning.[10] Og vi kan lese oppgjør mot prinsippene slik de er anvendt i offentlig sektor gjennom mange år, fra politiske kulturer som er langt mer vant med tall og vekting av offentlig innsats enn det vi har vært i vår rause velferdsstat.[11] Når vi nå går inn i en tid med mindre olje i økonomien, bokstavelig talt, og sannsynligvis med mindre rause bevilgninger til kulturfeltet, kan det slå ut i to retninger. De to retningene representerer hver sin rasjonalitet, slik vi beskrev det innledningsvis. De kan naturligvis kombineres, men det krever innsikt både fra dem som styrer og dem som skal styres, om hva som er rasjonalitetsformenes styrker og fallgruver. I denne artikkelen har vi mest pekt på de grøfter man kan falle i dersom regneark og publikumstall skal få styre uforstyrret innenfor et NPM-regime, hvor kunst og kulturfaglig integritet står i fare for å kveles. Men vi har også advart mot for høy tillit til den inspirerte kunstledelsen som eneste rettesnor. Vi tror likevel det er viktigst å advare mot et styringsprinsipp som, med de beste intensjoner om «mest mulig kultur for pengene» og med annen velkjent retorikk fra økonomifeltet, vil kunne prege dagsordenen med en logikk som ikke byr på de beste betingelsene for begeistret kulturproduksjon. Og begeistring er nok, når alt kommer til alt, en nødvendig drivkraft for all levende kultur.
*
Om forfatterne:
Lars Ueland Kobro er forsker ved Telemarksforsking, og Kjell Magne Mælen er dekan ved UiT Norges arktiske universitet. De har sammen bygget opp et fag i kulturledelse ved UiT.
*
Noter
[1] Christopher Hood 1991: «A Public Management for all Seasons?» Public Administration vol. 69, nr. 1, mars 1991, side 3−19. http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1467-9299.1991.tb00779.x/abstract [2] Christopher Hood og Ruth Dixon 2015. A Government that Works Better and Costs Less?Oxford: Oxford University Press [3] Se også Jacob Torfing 2015: «Bombe under 30 års styringstænkning: Hood og Dixon lægger New Public Management i graven. DenOffentlige.dk 21.12.2015. http://www.denoffentlige.dk/bombe-under-30-aars-styringstaenkning-hood-og-dixon-laegger-new-public-management-i-graven [4] Egil Bjørnsen, Emma Lind og Elisabet S. Hauge 2012. Kunstkonsum i storbyene. FoU-rapport nr. 7/2012. Agderforskning. http://www.agderforskning.no/reports/fou07_2012_kunstkonsum.pdf [5] Se f.eks. Helge Skirbekk og Harald Grimen (red.) 2012. Tillit i Norge. Res Publica; og G.T Svendsen og G.L.H. Svendsen (red.) 2010. Handbook of Social Capital. The Troika of Sociology, Political Science and Economics. Cheltenham: Edward Elgar Publishing [6] Emma Stenström 2009 [2000]: Konstiga företak. Stockholm: Natur & Kultur. http://www.nok.se/Akademisk/Titlar/Ledarskap-organisation/Ledarskap-organisation/Konstiga-foretag/ [7] Tone Dyrdal Solbrekke og Solveig Østrem 2011. «Profesjonsutøvelse mellom profesjonelt ansvar og regnskapsplikt», Nordic Studies in Education 03/2011 (side 194−207). [8] Se forrige note. [9] Vår egen oversettelse: A. McIntyre 2000. «Marketing evolution to marketing revolution». Conference paper at the Arts Marketing Association conference, July 27-29, 2000, The Lowry, Salford, UK. [10] Gjørv-kommisjonens rapport om 22. juli-terroren uttrykte seg f.eks. svært kritisk til illusjonene om at politiet kunne utvikle seg videre med teknisk rasjonalitet. I stedet ble det pekt på politifaglige holdninger og kultur som det viktigste forbedringsområdet. [11] En dokumentasjon vi altså finner, og ovenfor kommenterte, fra Christopher Hood og Ruth Dixon 2015. A Government that Works Better and Costs Less? Oxford: Oxford University Press*
